适应新常态 谋划“十三五”——2015年全国环保厅局长研讨班座谈会发言摘登（一）
编者按
环境保护部8月25日召开2015年全国环保厅局长研讨班座谈会，学习贯彻党中央、国务院关于生态文明建设和环境保护的新决策新部署新要求，分析研判当前环境形势，谋划“十三五”时期环保工作。本版今日特摘登部分发言内容，以飨读者。
将环保理念向决策和规划方向延伸
内蒙古自治区环境保护厅厅长 王军朴
我认为目前的环境保护工作还停留在末端治理上。在一些不该引进、不该上的项目已经存在的情况下，环境保护部门再去监管执法，效率不仅低，责任也最大。所以在“十三五”期间，应该将环境保护的理念向决策和规划方面延伸。这一规划涉及到顶层设计，不仅要将环境保护的理念纳入“十三五”环保规划，而且要将其纳入整个国家的“十三五”经济发展规划之中。
内蒙古生态环境比较脆弱，近些年工业发展速度比较快，环保的历史欠账较多。其经济发展和发达地区相比差距很大，环保工作差距则更大。除了认识和管理水平之外，在能力建设方面差距也很大，而且这种差距在一定时期内是不能解决的。“十三五”时期，应该对民族地区和生态脆弱区的发展有一个明确的定位，配套相应的政策，这样才能真正改变地方政府的政绩观，才能使各地真正推进生态红线的划分工作，更好地保护整个区域的生态环境。
从环保部门的职能定位角度来讲，环保部门管了很多不该管的事情。我认为环保部门在“十三五”规划中应该有更加明确的定位。在新常态下，新法律、新标准对于环境监管部门的挑战很大。按照环境保护部能力建设要求，目前内蒙古的环境监测和执法人员都非常不足，人员素质也相对较低，加之职能定位不是很准确以及末端监管的工作方式，都给环保部门带来了很大压力。所以在明确环保部门工作职责的前提下，要加强人员、装备等方面的能力建设，并完善机构建设，将环保机构延伸到乡镇和园区，完成网格化的管理要求。
全面抓好“十三五”10项重点任务
辽宁省环境保护厅厅长 朱京海
当前，辽宁省主要有6个突出的环境问题：第一是城市雾霾治理，雾霾已经成为重大的民生问题，必须将大气污染问题解决好。第二是长期积累的城乡污染，存量污染减排的空间有限。第三是生态水严重缺乏问题，河流要提升环境质量难度较大。第四是城市的黑臭水体问题，这是群众非常关注的环境问题。第五是布局性、结构性的环境风险，环境风险问题对辽宁来说是非常重要的问题。第六是环境监管能力跟不上形势的要求。辽宁在队伍建设上存在两个很重要的问题：一方面，环保队伍的素质不适应当前日益繁重的环保任务的要求；另一方面，我们感觉到，最近几年环保队伍的步伐有点乱，有点跟不上时代的节奏，不能总是应付式地开展环保工作。
“十三五”期间，辽宁计划抓好10项重点任务：一是深化流域和海域的污染治理，全面改善水环境质量；二是全面推进治气治霾；三是强化土壤污染综合治理，解决突出的环境污染问题；四是要以环境优化经济发展，强化治污减排必须从源头抓起，让环保参与到经济发展决策层面，否则，环保工作就始终处在被动的地位，我们将把这项工作作为“十三五”时期的重要工作；五是要全面加强生态保护，推进生态文明建设；六是要加强农村环保工作，切实改善农村人居环境；七是严格防范环境风险，维护环境安全；八是强化能力建设，提升监管水平；九是加大环保的科技投入，大力发展环保产业；十是深化改革。
精准发力 形成合力 改善环境质量
黑龙江省环境保护厅厅长 李平
我想结合上午的讨论讲一下环保工作如何精准发力，如何形成合力。我认为这是摆在我们面前很重要的问题，如果着力点找不好就不能直面矛盾、直面问题，导致很多工作无法取得很好的预期效果。
我认为现在环保工作不能再局限在环保系统里面，而是要以环境质量改善为核心，面对公众，面对问题，解决问题，这个就是精准发力。
再一个就是要形成合力。环境保护的着力点确定了，就需要一个好的工作方法和工作机制。这样的话，我们就可以上下一致形成合力，形成比较强大的环保力量，很好地利用环境资源。
以环境质量为落脚点，开展环境保护工作，就是基本抓住了环境保护的主要矛盾和矛盾的主要方面。把改善环境质量放在突出的位置，方向明确、操作性强，具有阶段性特征。环保是一个长期的工作目标，需要确定现阶段的主要问题，优先解决公众关心的问题，着力树立部门威信。
实行目标环境质量管理，可以体现差别化政策。根据环境的敏感性、环境容量和排污强度制定区域性排污政策，避免一刀切的管理模式。要科学进行解析，确定重点，把环境质量改善和污染防治工作系统结合在一起，有利于我们在主要污染源、主要污染指标和重要污染源上下功夫。
处理好总量减排与改善环境质量的关系
江苏省环境保护厅厅长 陈蒙蒙
参加这个学习班，一是学习了中央对环保工作的最新指示和要求、习总书记的重要批示。二是认识到环保工作的新形势，要求我们用开放的眼光和视野看待环保现状，要求我们做好新常态下的环境保护工作。三是对传统与创新的关系、依法行政与体制改革的关系、中央与地方的关系这“三个关系”有了更深入的了解。我有两点很深的感触：
首先是减排总量和质量的关系。总量减排是改善环境质量的重要手段，但经过“十一五”、“十二五”，“十三五”减排的难度比较大。特别是对于很多减排基数比较小的地区来说，难度就更大。比如重金属参照约束性指标也设定了目标，但很多地方本身基数就很小，如果再对减排有硬性要求，那么一些电路、机械加工等项目就上不了，否则就是违规。陈部长这次提到总量减排可以有弹性，蕴含了改革的信息，很符合地方的期盼和环保的形势。
其次是环保系统上下级的信任关系。环保本身面临很大的压力，来自社会、企业等各方面，特别是基层环保部门压力很大，县级环保局长更换频率很快。环境保护部这次提到恢复环保系统上下级之间的信任关系，形成环保工作的合力，这样的思想一定会推动环保工作开展。
抓落实重在夯实基层基础
浙江省环境保护厅副厅长 卢春中
我想结合浙江省的工作讲一讲环境保护工作在基层落实的问题。浙江省这几年生态文明建设取得了一些成绩，这与重视基层基础、围绕基层抓改革密不可分。
一是提高县级党政领导认识，落实市县领导责任机制；二是建立完善考核办法，出台了浙江党政领导班子和领导干部生态责任实绩考核办法，把县域的水和大气环境质量改善纳入考核内容；三是将考核的结果运用到干部使用、财政转移支付等方面，每季公开考核结果。
浙江在省级层面制定各项制度的时候，充分考虑县一级的特点，完善生态环保的各项制度。例如现在正在制定的“十三五”规划，浙江实行“多规合一”，将生态功能区的规划和其他规划都合在一起，便于控制，便于管理。
在审批制度上，将95.5%的建设项目审批权限下放到市、县，已经取消了两批审批目录。在3个市试行部分项目备案制，重视事中事后监管。与省公安、检察、法院建立联动、联席机制，为基层执法提供保障。
浙江现在每个阶段都要设计一些载体推进环境质量改善。最近3年我们开展了811生态文明行动、六大重污染行业整治、五水共治等工作，成效明显。
指标设置应因地制宜
江西省环境保护厅副厅长 罗小璋
编制“十三五”规划首先要统筹考虑发展与保护关系问题。尤其像欠发达地区，不能依靠停止发展来解决环境问题，发展仍是第一要务。当然，发展也不能破坏环境，要守住底线。
首先，规划应该具体、清晰，对地方工作有导向作用。在指标的设置上要留余地，既不能太高，不能脱离实际，要给发展留空间；也不能太低，要满足人民群众的新期待。另外，要推动经济发展与环境保护相结合的一些政策和措施出台，比如，推动绿色循环低碳和环保产业发展，这方面要在规划里充分体现。
其次，要统筹考虑地区差别问题。中国这么大，东部、西部、中部情况都不一样。不能用东部的标准要求中西部，环境容量、发展程度和阶段都不一样，控制指标的设定不能搞一刀切。比如，江西水多，对于中水回用并不迫切，但“十二五”期间国家对江西提出中水回用10%的要求，并不符合江西实际，因此，指标设置应因地制宜。此外，国家环境保护资源应该向中西部地区倾斜，“十二五”时期国家考虑了，我觉得还要进一步加大力度，因为东部地区毕竟是经济发达地区，而中西部地区财力有限，国家的资源应适当倾斜一下，考虑地区差异。
第三，在考虑“十三五”规划的时候，要真正把预防为主的方针落到实处。不要等出了问题再去抓，要防患于未然，抓预防会起到事半功倍的效果。因此，“十三五”规划的思路要有所调整，至少要预防为主，防治结合，要在预防方面推出一系列政策措施，比如生态补偿制度、财政转移支付制度等。
转型期要发挥好环保工作的作用
山东省环境保护厅厅长 张波
转型期环保工作有三“点”重要作用：
一是“着力点”作用。以环境保护倒逼污染行业转型升级、优化布局。山东造纸行业案例之所以受到关注，就是一个曾经臭名昭著的高污染行业与一个号称“最严格”的地方环境标准，经过8年艰苦博弈取得了双赢的结果。
是“增长点”作用。以环境需求激发环保市场释放发展新的红利。转型期公众的环境需求日益增长，客观上需要一个庞大的环境供应。要转变过去对于环保产业的狭隘理解，只要是满足环境需求的供应都应该作为环保产业。环境保护部门在这方面可以发挥独特作用。
三是“观测点”作用。一个地方转方式调结构有没有取得成效，环境质量是很好的观测点。山东省通过实施环境监测管理体制机制改革和空气质量生态补偿制度，有效调动了地方党委政府治理大气污染的主动性和积极性，建立了大环保格局。
转型期环保工作既要加强顶层设计还要鼓励基层创新。建议设立环境管理创新奖，激励基层创新，并通过推广这些成果带动全国的环境管理。
探索环境质量改善的路径和方法
湖北省环境保护厅厅长 吕文艳
近年来，湖北省委、省政府在加强环境保护方面做了不少有益探索。一是环保顶层设计逐步完善。二是解决环境问题力度空前，建立了部门联动工作机制，连续开展大气质量改善、水环境质量改善和环境违法行为查处的“三大行动”。三是新环保法实施开局良好，法律赋予环保部门的有力手段得到应用，大大树立了环保部门的权威。
对于未来工作，我提3点建议。一是从“三个依靠”入手研究探索环境质量改善的路径和方法。依靠生态文明融入经济、政治、社会、文化，实现经济、政治、社会、文化生态化改造；依靠党政、企业、社会公众参与；依靠环境空间功能化、环境保护法制化、环境供给市场化、环境决策监管科学化、环境治理主体多元化、环境建设信息化。二是从硬件强化、职能优化、素质提升3个层面着力，上下一心，加强环保队伍建设。三是从“三个有利于”出发，设计好空气、水、总量减排的考核办法。考核要从有利于解决环境问题、有利于推进环保工作、有利于改善环境质量，要进行顶层设计，使之更为科学和有效。
指标既要有底线又要有弹性
广东省环境保护厅副厅长 李晖
在GDP总量巨大的前提下，这几年环保工作应该说取得了较为明显的成效。党政领导高度重视，各方采取有针对性措施，在今年经济增长速度7.7%的前提下，环保工作还是取得了一定成效。
现在环保工作仍然面临很多困难。一是经济发展任务依然繁重，给环保带来的压力很大，这是不可避免的。二是城镇化战略推进，人口不断向城镇聚集。这也给环保带来一定压力，特别是生活污水处理。三是土壤污染治理。虽然采取了一些措施，但是现在力度远远不够，职能分工也不清晰。四是环保监管执法任务繁重。全省从事环境执法人员正式职工不到3000人，而进入污染普查统计的企业就有61万家。
接下来谈几个建议：
一是思想上要有长期作战的准备。环境保护不是5年就能有根本性的变化，因此“十三五”提出“环境质量总体改善”的目标是比较客观的。
二是指标既要有底线又要有弹性。环保指标要以国家标准划定的线为基础。首先是要达标，达标之后可以每个省进行动态监管。
三是把党政同责等制度落到实处。各职能部门要承担相应的环保责任，要将各部门的责任体现在各自的“三定”方案里。只有各司其职，各尽其责，才能共同做好环保工作。
新常态下环保要有新思路
广西壮族自治区环境保护厅厅长 檀庆瑞
当前经济发展由高速转为中高速，更加注重提质增效。经济发展与生态环境紧密相关、相互作用，有什么样的经济形态，就有什么样的环境形态；有什么样的产业结构，就有什么样的污染结构。
结合广西的实际情况，我认为应该客观认识和把握6个方面的新常态：首先是经济与环保矛盾依然突出；二是污染物排放呈加剧态势；三是污染物结构复杂化；四是环境风险进入高发期；五是环境综合监管能力薄弱；六是群众对良好环境的期待迫切。
根据环境保护部要求，我们已经完成了广西环境保护和生态建设“十三五”规划初稿的编制工作。针对以上新常态，结合广西环保实际，我们突出了3个方面：一是结合地域特征，强化陆海统筹、跨省区流域治理；二是结合生态立区，解决工业化、城镇化加剧环境压力的问题；三是结合队伍实际，解决基层环保能力建设不适应的问题。
关于新常态下如何谋划“十三五”，提出以下建议：一是国家在污染防治专项资金、重金属污染治理、良好湖泊保护和跨区域流域治理等方面给予西部省区倾斜支持。二是设立基层环保能力建设专项资金，加大基层环境能力建设力度。三是目前基层环境监测体系改革已经启动，但人财物如何调配尚未明确，建议尽快下发实施细则，以稳定监测人才队伍，避免仪器设备流失。
探索环境保护创新之路
海南省生态环境保护厅厅长 邓小刚
我作为一个新环保人，今天很受启发，想讲两个具体的事情。海南生态环境保护厅成立之后，大家都非常期待，感觉加了“生态”两个字，就应该有创新，所以我们就从具体的事抓起。
第一件事就是海南省是作为全国省域“多规合一”的试点，分成了若干个组，环保牵头生态环境组。为了做好这个工作，我们做了3件事情：一是编制《生态环境承载力研究报告》，初步探讨了资源上限、环境底线和生态红线。二是把环境质量的底线具体分配到了每一个市县、产业园区等。三是规划生态环境红线，现在进入了微调阶段。
第二件事就是落实“水十条”。我们现在正在制定“水十条”的实施方案。海南水的问题和其他省的并不太一样，海南主要问题是城市内河，这方面也是公众感受最深刻的。在做这件事的时候，要分工明确，各司其责。像城市内河、内湖治理中有关畜禽养殖规模化的问题，就由农业部门负责，这也是省政府同意认可的。
通过这两个例子，展现我们现在正在进行的环保探索。在这个探索过程中我们也在学习借鉴其他省的先进经验。
环保指标要与经济指标相对应
重庆市环境保护局副局长 裴智
第一次参加环境保护部的培训，我谈几点感受：
第一，要以改革来统揽环保工作。当前的环保工作面临一个全新的局面，各级环保人应该以改革的思维、改革的行为、改革的方式来处理环境保护的问题，当然也包括体制和机制的问题。有了适应改革的思维，就能更好地做好我们的工作。
第二，把环境保护约束性指标与经济社会发展指标相结合。地方各级环保部门要向地方党委、政府做好汇报工作，相关的约束性指标和经济社会发展的指标要对应起来。否则，规划制定出来之后就会产生矛盾。这个结合非常重要，现在是一个契机。
第三，加大对环保的正面宣传。要引导社会公众正确认识环境保护。现在公众往往对环保认识不清楚，河水被污染了，就让环保局长下河游泳；垃圾堆成山了，就让环保局长去那里看看。这是因为公众对环境保护机构职能认识不清。因此，应该加大对环境保护工作的宣传，向社会说明我们的职能。当然前提条件是环保系统从上到下职责要清楚，边界要清晰。
做好环保工作需解决几大问题
四川省环境保护厅厅长 姜晓亭
我想谈谈我们目前存在的几点困惑。
一是如何实现法律、政策的协调。新环保法出台了，各单项的法律仍然有效，而且同时还存在多项政策和部门规章，这些法律、政策、规章之间存在矛盾、冲突之处。此外，法律都是原则性规定，必须要通过司法解释对具体问题进行指导。但目前相关司法解释还跟不上。
二是如何处理环境保护与经济下行的矛盾。环境保护问题涉及方方面面，如稳定问题、税收问题、稳增长问题等。这些问题处理不好，环保部门可能成为替罪羊。
三是如何解决遗留问题。目前，很多地方存在未批先建的问题，在短期内解决有一定困难。根据新环保法规定，环保部门面临失职、渎职的追责风险。
四是如何划定简政放权的边界。审批权下放后，监管出现问题，谁来负责？根据当前的情况，很多地方的基层环保部门并没有足够的能力承担起下放的权力。
五是“十三五”环保规划应如何编制？“十三五”环保规划必须与财政部的规划相协调。要先将“十三五”环保规划指导思想是什么、目标是什么等予以明确。另外，环保部门队伍能力建设问题也应在“十三五”环保规划中有所体现。
六是环保工作改革谁来牵头？中央出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》并未明确生态文明的牵头部门。如果目前环保工作改革的思路已经成熟，也可以将改革的方案纳入“十三五”环保规划中。
总体而言，经济下行背景下，环保要支持发展，但支持发展的落脚点是优化发展，而不是简单地支持发展。
紧扣目标 落实制度 明晰路径
贵州省环境保护厅厅长 熊德威
环境保护问题最基本的就是发展和保护的问题。回头看“十一五”、“十二五”时期，我国的发展方式是粗放型的发展方式，对环境的影响较大。短短30年，发达国家100年所遇到的环境问题都在我国集中体现，环境保护难度更大。世界上没有一个国家能够给我们现成的经验借鉴。因此，“十三五”时期，还需要进一步探索适合我国国情的环保发展道路。
第一，我国的环保问题，领导重视是关键。总书记和中央领导对环境保护工作提得高而又高，这是我们推动环保工作的最有利条件。各省、直辖市、自治区的领导也越来越重视环保工作，“十三五”期间环境保护工作一定会取得明显效果。
第二，要看是不是动真格。最近，中央党政问责制、环境督查办法、监测网络建设方案等改革措施的出台，在全国引起了非常大的反响。这些措施的实施，从制度上确保“十三五”期间，环保工作一定会取得重大突破。
第三，要看路径对不对。通过多年实践，我们已经总结了很多有效的保护环境的措施和办法。“十三五”期间，要更加注重“靠质量说话，靠设施托底，靠科技支撑，靠作风吃饭”等措施。
保护优先 发展优化 治污有效
云南省环境保护厅厅长 姚国华
习近平总书记今年年初到云南视察，提出3个战略目标定位，其中之一就是要求云南成为生态文明建设排头兵。云南省委、省政府就贯彻落实总书记重要讲话做了统一部署，省委九届十次全会决定将生态环境保护明确为“党政同责、一岗双责”。全省环保系统抓住机遇，乘势而进，联合财政部门下发了县域生态环境质量考核办法。
云南要成为生态文明建设的排头兵，有基础有优势，但也存在差距和不足。为此，我们提出3个要求：一是保护优先；二是发展优化；三是治污有效。具体来讲，保护优先就是要明确划定并严守生态保护红线；发展优化主要有5个优化，即产业布局优化、产业结构优化、技术和标准优化、资源节约集约利用优化、服务优化；治污有效就是找准云南的重点污染方面，比如对滇池水污染、重金属污染等精准发力，同时还要加强环境监管执法，提升环境监测水平。
这次培训十分及时和必要，当前稳增长与转型升级同在，“十二五”收官与“十三五”规划共需。提几点建议：第一，“十三五”规划除了注重目标、原则之外，还要注重全面小康的生态环境指标设计；第二，环境保护部应该进一步加强对地方科学划定生态红线的指导；第三，深化环保体制机制改革，加大污染治理资金的投入力度；第四，加强环保自身能力建设，像云南这样的边疆民族地区，基层环保能力建设十分薄弱，希望国家层面进一步给予支持。