“一带一路”建设中的财政大戏

　　近日，国家发展改革委、外交部、商务部三部委经国务院授权，联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。“一带一路”行动方案正式发布。

　　2015年将是“一带一路”国家战略全面铺开的一年。年初以来，丝路基金正式开始运行，亚洲基础设施投资银行抓紧筹建，政府工作报告提出把“一带一路”建设与区域开发开放结合起来，全国两会热议“一带一路”，地方两会也对此显示出巨大热情，几乎所有的省份都对“一带一路”进行了省内规划和推进。

　　由于“一带一路”战略层次和战略实施的需要，政府必须在其中发挥重要作用，不仅要做好相关规划的设计、相关投资的估算、相关国别风险的评估，还应在一定程度上给予相应的财力支持。但在如何更好地进行支持，且有效地防范风险上，财政需要认真筹划，并在建设现代财政制度的大背景下，做好角色定位，演好这出大戏。

　　 财政风险值得关注

　　“一带一路”愿景固然美好，但其建设之路并非坦途。

　　除了国别风险以及可能出现的国内重复投资风险、对国内经济发展的资金挤出效应外，在中央财经大学税务学院税务管理系主任蔡昌看来，“一带一路”给财政带来的影响和风险也不容小觑。

　　我国已明确要求发挥市场机制的决定性作用，政府要转变职能，以提供公共服务为主。但有些地方依然存在着政府过多干预市场的情况。蔡昌表示，面对经济发展中出现的各类问题，地方政府往往具有直接干预经济、扩大投资的冲动，在地方财政收支存在缺口的情况下，倾向于采用各类融资平台、财政贷款和担保的方式加大投资支持力度。如果地方政府不改变这些旧有的财政支持方式，仍以直接投资或者对投资承担连带责任为主，这可能会继续增加地方财政风险。

　　此外，“一带一路”规划本身的刚性和约束性对财政支出也会产生刚性制约。蔡昌认为，如果规划部门不能充分考虑地方政府的财政风险，这将使规划本身的资金需要超过财政的承受能力。

　　 防范财政风险需注意三大问题

　　在防范“一带一路”建设中的财政风险上，财政部财政科学研究所副所长白景明提醒要注意三个问题。

　　一是税收方面。“一带一路”战略实践与税制改革要相衔接，不能简单地靠税收优惠政策刺激，而要靠合理规划布局，激活市场和社会资本。“认为纳入‘一带一路’就要获得税收优惠政策的想法并不可取。当前正在进行税制改革，并加大清理规范税收等优惠政策的力度，意在实现税收负担的公平，并促进统一市场的形成。”白景明说，比如此前开展的自贸区建设，国家也未给予特别的税收优惠政策，而是着力于简化行政审批。

　　二是转移支付方面。此次“一带一路”建设既有经济发达省份，也有相对落后省份，其中不少省份都要靠中央财政转移支付来解决发展资金问题。“按照中央财政转移支付制度改革方案，今后要以一般性转移支付为主体，这有利于平衡各地基本公共服务差距，创造良好的投资环境。”白景明表示。

　　三是政府投资和社会投资融合方面。“一带一路”建设所需资金规模大，采用政府和社会资本合作（PPP）模式是一个必然选择，比如丝路基金就通过采取开放式的模式，吸引愿意参与的各方资本。但白景明认为，仍要注重发挥政府投资的引领作用。“一带一路”战略实施中的很多项目都是提升基础设施水平的，意在为整个经济发展创造条件，但不少基础设施的利用率低，投资效益并不高，这就需要政府发挥引领作用，甚至单独进行投资，从而创造更好的投资环境，吸引社会资本进入。

　　对此，中国社会科学院研究员杨志勇表示赞同。他表示，“一带一路”绝不只是基础设施建设，应该以此为纽带，带动一方发展。财税部门应做好自身定位，为配合国家战略的实施，扮演好基础和重要支柱的角色。在建设过程中，政府、市场、社会的力量都要调动起来。市场和社会不愿意做、或做不好的，才是财税要做的事。而在市场和社会力量作用发挥过程中，财税还要扮演引导和促进的角色。

　　在杨志勇看来，财政定位准确，做力所能及之事，是防范风险最有效的做法。PPP只是提高效率的一种手段，不宜过高估计它的作用。同时，地方债监管也要到位，在财政治理新常态下，地方政府违规发债的可能性微乎其微。现在的关键是中央给地方的发债限额怎么确定。少了，地方可能无法成事，或无法有效率地做事。另外，权责发生制政府财务报告是评价政府财务风险的信息基础，也是政府自身决策的信息基础。风险是动态变化的，财务报告有助于提供这些变化信息。

　　 财税政策的战略选择

　　专家认为，在“一带一路”建设中，财政部门还要优化组织机构，提高办事效率。

　　“在总体上，财政应结合政府职能调整，区分不同的规划阶段，实行不同的支持政策。”蔡昌说。在他看来，政府本身具有引导和规划发展的职能，在规划制定和论证阶段，如“一带一路”战略规划设计、实施方案制定、实施方案选择等方面，由于其本身具有公共产品的性质，经济社会效应的外溢性大，财政要完全给予支持。

　　中央财经大学财政学院教授李燕则表示，在财政政策倾斜和资源配置上应该分区域、分层次推进，做到海陆统筹，东西共济，避免一哄而上。例如，丝绸之路经济带既是古丝绸之路途经之地，相比较而言又是全国经济发展的“洼地”，要借助丝绸之路经济带的建设，使这些地区由以往开放的末梢变为开放的前沿，从而打造西部开发的“升级版”，为我国经济持续稳定增长提供条件。对此，财政应根据分层分类的原则确定国家、地方、城市不同层次的分工和不同类型地区的支持重点，防止建设和发展模式的趋同。

　　在具体的财税政策工具使用方面，蔡昌认为，应考虑财政政策和财政手段的匹配性，采用财政支出政策为主、税收手段为辅的支持方式，并使财政金融政策相配合。“对于战略实施中有关的重大基础设施投资、节点制约性强的项目投资所需资金，可以尝试发行特种长期建设国债的方式筹集。”蔡昌说。

　　同时，他建议利用政策性金融给予支持。对于商业性金融机构不愿进入的投资领域，政府可适当借助政策性银行的作用，通过给予银行财政贴息等支持，降低其参与“一带一路”战略实施中的风险。但出于财政本身的压力，财政贴息的数量和规模不宜过大。

　　在李燕看来，财政部门还要做好国家层面、地区层面、部门层面的财政中期规划。在国家的总体规划布局确定后，应将其纳入中期财政规划之中，科学做出今后几年的实施时间表、规划图，使得区域规划、专项规划、部门规划与财政规划能够相衔接，与跨年度预算平衡机制相衔接，从而增强预见性，更好地统筹安排预算，防范财政风险。同时，按照新预算法的要求，对于项目的申报立项和相应的支出预算应严格遵守有关编制、执行和审批程序。