黄石市人民政府2015年依法行政工作报告

　　2015年，在省委省政府的正确领导下，我市认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持高起点谋划、高标准要求、高质量推进法治政府建设目标，依法行政各项工作取得明显成效。现将有关情况报告如下：

　　一．基本情况

　　（一）加强组织领导，全面推进法治建设。

　　一是建立健全法治建设领导机构。按照省委法治湖北建设领导小组的组织架构，我市将原平安法治黄石建设领导小组调整为市委法治黄石建设领导小组，市委书记、市长、市委副书记分别任组长、第一副组长、副组长；领导小组下设依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、法治宣传教育五个专项工作协调指导组，分别由一名市级领导任组长，由市委办公室、市人大法制工作委员会、市政府法制办、市委政法委、市司法局牵头负责，全部明确了工作职责。2015年2月，我市成立市委法治黄石建设领导小组办公室（以下简称市委法治办），配备1名专职副主任，设立1个科室，调剂2名编制，负责法治黄石建设日常工作。全市各县（市）区都相应调整成立了领导小组及办公室，专职副主任和工作人员全部到位，全市法治建设工作由党委统一领导、统筹推进的格局已经形成。同时，为加强法治政府建设的领导，对法治政府建设领导小组进行了调整和加强，由市长任领导小组组长，市委常委、常务副市长任副组长，形成了主要领导负总责、分管领导抓具体、责任部门抓落实的工作机制。

　　二是注重统筹推进法治黄石建设。我市印发了《关于全面推进法治黄石建设的意见》（黄发[2015]9号）、《2015年法治黄石建设工作要点》（黄法治[2015]1号）等文件，把推进依法行政，建设法治政府作为重要内容之一，提出明确要求；市人民政府办公室印发了《黄石市人民政府2015年法制工作要点》（黄政办发[2015]5号），对2015年的政府法制工作进行了部署。为保证法治建设工作的落实，我市印发了《中共黄石市委办公室关于印发<县（市）区（开发区）及市直各单位（部门）2015年工作目标考评工作方案>的通知》（黄办文[2015]70号）、《市委办公室    市政府办公室印发<关于加强领导班子和领导干部法治建设绩效考核的实施意见>的通知》（黄办发[2015]49号）、《关于全面推行党政领导班子和领导干部述法制度的实施意见》（黄法治[2015]5号）、《关于印发<黄石市市直部门领导班子和领导干部法治建设绩效考核办法（试行）>的通知》（黄法治[2015]8号）等文件，建立领导班子和领导干部述职述廉时的述法制度，对包括法治政府建设在内的各项法治建设工作纳入考核内容，把法治建设绩效考核结果作为加强领导班子和干部队伍建设的重要依据，运用到干部选拔任用、培育教育、管理监督、激励约束等各个环节，与领导班子的评先表模，与领导干部的表彰奖励、晋职晋级、提拔使用挂钩，保证法治建设的落实。

　　三是紧抓领导干部学法用法。全市各级各部门将法治培训作为党委（党组）中心组学习的基础性内容，纳入党校必修课，建立新任领导干部法律知识考试制度，固定时间、任务、要求，保证学习宪法法律经常化、制度化。去年以来市委中心组带头学法20余次，邀请周叶中、徐勇等全国全省知名法学专家来黄讲课10余场次，市级层面举办各类专题培训、理论研讨会40余场次。坚持“双月一课”学习制度，向全市副县级以上领导干部发放《领导干部法治简明读本》，开办了网上法治在线学习专栏，全面推行干部任前法律知识考试，组织开展了演讲比赛、征文评选、座谈交流等活动，2015年以来市级以上报刊、期刊登载我市各级领导干部法治学习实践体会文章50余篇。建立了人大任命干部向宪法宣誓就职制度，今年新任命的三名副市长都在市人大常委会上向宪法宣誓就职。通过多种途径，不断提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的意识和能力。

　　（二）深化行政管理体制改革，切实转变政府职能。

　　一是深入推进行政审批制度改革。按照国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，市编办、市政府法制办、市政务服务中心组织相关人员成立审改工作专班，对照《湖北省市（州）级和县（市、区）级行政审批事项通用目录》，对市级行政审批事项进行全面清理。经市政府常务会议研究审定，市级保留行政审批事项230项，取消的行政审批事项4项，下放到县（市、区）政府实施的行政审批事项33项，不再保留“非行政许可审批”这一类别，调整为其他管理事项。与清理前相比，市级行政审批事项减少123项，减少比例34.8%；与通用目录相比，市级行政审批事项减少33项，减少比例12.54%。同时，为规范行政审批行为，加强行政审批事中事后监管，我市出台了《市人民政府办公室关于公布市级行政审批事项目录清单的通知》（黄政办发〔2015〕23号）、《黄石市行政审批事项目录管理办法》（黄政办发〔2015〕25号），并制定发布《黄石市2015年行政审批制度改革目标考核办法》，明确行政审批事项管理原则、具体要求及相关部门的职责权限和责任追究机制，实行事项目录动态管理，进一步提高行政效能。

　　二是推行“两单”制度，明确权力边界。实行权力清单、负面清单管理，是正确履行政府职责的必须。2014年6月，我市对全市48家市级政府工作部门的15类4291项行政权力及服务事项进行了清理确认，初步形成了我市的权力清单。2015年，按照国务院和省政府关于推进政府工作部门权责清单制度的要求，我市将于今年6月底前将以清单形式将市级每项行政权力事项名称、设定依据、实施主体、流程图以及各部门行政职权相对应承担的责任事项等信息完整向社会公布。目前，市审改办正组织全市清理工作，我市有部分单位如人社部门已提前开展本部门本系统的行政权力摸底工作。

　　三是深化商事制度改革，推进政府职能转变。我市印发了《市委办公室    市政府办公室关于印发<黄石市行业协会商会与行政机关脱钩的实施方案>的通知》（黄办发[2015]59号）、《关于成立黄石市推进职能转变协调小组的通知》（黄政办函〔2015〕87号），进一步整合行政审批相关资源，集中力量做好行政审批、投资审批、收费清理、商事制度等改革工作。在商事登记方面，进一步放宽登记条件，贯彻落实“先照后证”，先行先试“同城通办”，推行“三证合一”；企业登记打破区域管辖限制，实行“一表申报、一口受理、并联审批、一窗发证”，设立登记时间减至3天。2015年，全市新登记市场主体58424户，注册资本307.99亿元。

　　同时，我市以本轮政府机构改革为契机，强化政府服务职能，对涉及到的相关部门职能进行集中划转，目前正探索组建“市民之家”，推行“一楼式办公、一窗式收费、一站式服务”运行机制。积极推广政府购买服务，充分发挥市场在配置公共资源中的作用，出台了《市人民政府办公室关于印发黄石市政府购买服务管理办法（暂行）的通知》（黄政办发[2015]37号）、《市人民政府办公室关于印发<黄石市公共资源交易目录（第一批）>的通知》(黄政办函[2015]130号)，促进政府职能转变。

　　（三）健全行政决策程序，促进科学民主依法决策。

　　一是完善决策制度。2014年1月，市政府印发了《市人民政府关于进一步提高政府执行力的意见》（黄政发[2014]2号）颁布实施。2015年8月31日，又印发了《黄石市人民政府重大行政决策程序规定》（黄政发[2015]15号），明确了决策事项、决策程序、决策的监督及实施，规范了市政府重大决策、重要事项、重点工作的实施程序和督办问责机制，为科学民主依法决策提供了制度保障。

　　二是行政决策合法性审查机制健全。我市多年来一直坚持市政府法制办领导参加市政府常务会议、涉法事务市长办公会议，参与讨论研究政府各项工作和决策重大事务制度。此外，我市还建立了政府具体行政行为的法律参与与服务机制，以市政府、市政府办公室名义印发的各类通知、纪要、函等文件，只要涉及相对人权利义务的，都要进行法律审查。对提交政府常务会议和市长办公会议决定的重大事项，必须先经政府法制机构进行合法性审查，未经审查不准上会，政府重大决策行为和其他行政行为的法律保障机制已经形成。2015年，市政府法制办审查市政府重要法律事务27件，审查招商引资等重要民商事协议22份，为领导依法决策提供了参考意见。

　　三是行政决策公众参与渠道扩宽。每年年初，市政府拟定需决策重大事项的调研课题计划，实行定课题、定时间、定责任，对决策进行事前调查研究。对专业性强的决策问题，组织市政府咨询委员会、市政府科技顾问团的专家进行咨询论证；对涉及全市经济社会发展全局的长远性、战略性的重大问题，委托专业决策咨询机构进行专题论证；对年度政府工作报告及十件实事、国民经济和社会发展计划和中长期规划等重大决策在出台前通过政府部门网站、报纸媒体、新闻发布会等多种方式充分征询社会公众意见；还在召开市政府常务会议时，邀请群众代表列席会议征求意见，集中民智，从而确保重大行政决策民主科学。

　　四是行政决策风险评估机制逐步完善。对决策项目进行先期预测、先期研判、先期介入、先期化解工作，确保不发生因行政决策不当而引发影响社会稳定的问题。

　　五是建立健全政府法律顾问制度。我市政府法律顾问制度于2009年建立，市政府法律顾问室设在市政府法制办。2015年，为进一步推进政府法律顾问工作，促进政府依法决策，市政府常务会议讨论通过了《关于进一步加强和改进政府法律顾问工作的实施意见》，明确提出2016年6月底前，各级人民政府及其部门普遍建立和实施政府法律顾问制度，2018年全面形成与法治政府建设要求相适应的政府法律顾问体系；对政府法律顾问的选聘、职责、运行机制进行了规定。

　　（四）加强规范性文件管理，强化依法行政制度基础

　　一是规范性文件的制发程序更加严格。2014年8月，我市印发《黄石市人民政府规范性文件制定备案工作规程》，2015年8月，我市根据《湖北省行政规范性文件管理办法》的规定，修订发布了《黄石市行政规范性文件管理办法》（黄政发[2015[16号），对规范性文件的计划、起草、征求意见、合法性审查、报审、通过、公布、实施后评估、备案审查、清理等作出了规定。政府主导、专家论证、法制机构审查、社会各方参与的规范性文件制定制度基本建立，网上征求意见平台已经运行；制度廉洁性评估工作全面铺开，《关于全面推进制度廉洁性评估工作的通知》已经公布实施。2015年，市政府法制办审查各类文件42件，其中以“黄石政规”发布的5件，均进行了廉洁性评估，并报省政府及市人大常委会备案；开展了2起规范性文件实施后评价工作，促进了规范性文件规定的落实。     

　　二是规范性文件的监督检查得到强化。市政府认真执行规范性文件报备制度，及时、主动向市人大常委会和上一级政府报备规范性文件。市政府法制机构加强了对县（市、区）政府和市政府各部门规范性文件备案管理工作，网上备案系统已于2014年开通，做到件件备案有审查。2015年，市政府法制办接受县（市、区）政府、市政府各部门备案规范性文件32份，对备案的规范性文件都进行了合法性审查，没有出现违法制定规范性文件情况。

　　三是规范性文件的清理力度持续加大。从2001年加入WTO以来，我市坚持每2年进行一次规范性文件清理。2014年清理后，我市191件规范性文件继续适用，6件修改后适用，规范性文件数量大为减少，质量明显提升。

　　（五）加强行政执法监督，促进依法执法。

　　一是为保证行政执法主体的合法性。2015年，在省政府法制办的统一部署下，我市对全市行政执法主体和执法人员也进行了清理，初步统计全市法定行政主体138个，法律法规授权组织76个，受委托执法组织64个，持有执法证人员7033人。

　　二是推行综合执法。我市的综合执法从城市管理领域开始。按照省关于深化城管体制改革，城市管理实行“属地管理、重心下移”的要求，目前我市市区两级城市管理和行政执法实行“统一指挥、分级管理、分区负责、以区为主”的管理体制。西塞山区围绕“精简、效能、依法”的改革宗旨，组建了行政综合执法局，相对集中管理的行政执法人员业务工作接受原主管部门指导，日常工作服从区行政综合执法局统一管理；将全区20个社区划分为4个行政执法片区，设置行政综合执法片区中队，为构建“部门主导、纵横联动”的行政综合执法工作体系奠定的坚实的基础，“部门主导、属地负责、纵横联动”的“小政府、大服务”的行政综合执法工作格局正在逐步建立与完善。

　　三是加强行政执法人员执法理念教育，细化自由裁量权，促进合理执法。树立法律至上、以人为本、公平正义的执法理念，行政执法除了做到合法执法外，还要人性化执法、合理执法。推行“首次不罚”制度和执法全过程记录制度，对相对人推行分级管理，不同的级别进行管理的方式、力度不一样，级别每年评定一次，形成良好的预警执法机制。同时，全市26个行政执法机关2000余项行政处罚条款予以细化，涉及法律、法规、规章400余部，细化行政处罚自由裁量标准8000余个；在细化行政处罚自由裁量权的基础上，对行政许可、行政强制等行政执法自由裁量权也要求进行细化，分步推进，以防止行政执法的随意性。

　　四是加强行政执法监督，明确执法责任。2015年，黄石市人民政府收到行政复议申请72件，目前已审结66件，其中不予受理12件，告知其向其他机关复议的3件。进入实体审理的51件中，维持23件，撤销7件，驳回5件，调解1件，申请人自愿撤回6件，责令履行职责4件，确认违法5件，撤销及确认违法率31%。同时，认真落实行政机关负责人参加复议、出庭应诉制度要求，出台了《市人民政府关于印发<黄石市行政机关负责人出庭应诉和参加行政复议案件议决的规定>的通知》(黄政发〔2015〕14号)，规定了相应的追责情形；2015年5月1日新修改的行政诉讼法实施后，全市行政机关负责人出庭诉讼率达43.8%以上；另外，我市继续执行《关于进一步规范涉企行政执法检查行为规定》、《关于落实行政处罚备案审查制度规定》等文件，规定涉企行政执法检查应在年初备案，行政处罚作出后在政府法制办备案；2015年市直部门按规定向市政府法制办提交行政处罚备案113份，法制办件件电话回访、书面审查，告知相对人的救济权。在权力机关监督方面，市人大增强监督刚性和监督实效，听取和审议了整治水土流失恢复生态情况、大冶湖截污和重点企业“三废”排放情况、“五小”企业关闭情况等20多个专项报告，组织开展了道路交通安全法等法律施行情况检查。审计专项监督方面，今年完成审计项目88个，移送案件线索12起。社会监督方面，我市充分发挥社会监督作用，进一步拓宽反映问题和投诉举报渠道；在黄石电视台开办了“电视资政”节目，在黄石电台开播“行风热线”，在黄石政府网上开通“投资环境”频道，接受网络投诉件；将全市举报中心“6516110”专线与东楚传媒呼叫中心对接，接受群众投诉举报。

　　二．存在的问题

　　（一）基层行政执法力量薄弱，难以适应执法重心下移的要求。

　　由于机构、人员编制限制，城区政府部门大多难以承担下放的职权。有的职权下放后，因为无执法人员或专业力量不足，如铁山区执有执法证人员仅57人，制约了行政执法工作的开展。同时，政府法制机构力量也不足，影响了日常行政执法监督。

　　（二）综合执法中管理与执法之间协调机制未有效建立。

　　综合执法实行后，原来的行使的行政许可权、日常监督管理权与行政处罚权，分别由多个行政职能机关行使；在实践中，有的职能部门认为处罚权划出后，可以不再行使检查权，或者放松审批后的监管力度，不配合、不支持综合部门执法，影响了综合执法的效益。

　　（三）行政执法队伍建设有待加强。

　　从今年对执法人员的清理结果看，全市7033名行政执法人员中，法律专业人数1668人，仅占23.7%。在执法实践中，遇到复杂的执法问题，很多情况下是寻求上级机关帮助，影响了执法工作的开展。

　　三．2016年工作打算

　　2016年，我市将围绕党中央、国务院和省委省政府的工作部署，贯彻落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，在市委市政府的领导下，统筹法治黄石建设的各个环节，全面加强法治政府建设。

　　（一）明确目标，落实措施。制定《黄石市人民政府关于加快法治政府建设实施方案（2016—2020）》，加强领导，明确法治政府建设目标，落实工作措施和组织措施。

　　（二）严格依法履行职能，推进各级政府事权规范化、法律化。完成我市“权力清单、责任清单、负面清单、收费清单”四个清单编制和执行；严明市政府和市政府各部门工作职责，市政府和市政府各部门都要严格按各自职能、权限、程序、责任履职。坚决杜绝不作为、乱作为现象，严禁非常设机构、议事协调机构作出影响相对人权利义务的具体行政行为。

　　（三）健全行政决策制度。完善依法决策机制，落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的重大行政决策法定程序，建立行政决策终身责任追究和责任倒查机制。

　　（四）发挥好立法对经济社会发展的引领作用。做好立法法修改后我市立法工作的承接，以开门立法促进科学民主立法，提高立法和规范性文件制发质量。健全立法和规范性文件起草、论证、协调、审议程序，完善听证会、座谈会、专家论证会和公开征求意见等制度，启动立法和规范性文件评估工作，引入第三方评估机制，将立法和规范性文件评估制度化，常态化。发挥立法对经济社会发展的引领作用，使立法在我市重大战略目标确定、开发区管理、城市管理、环境保护等方面发挥引领作用。加强政府法制力量建设，保证地方立法能力。

　　（五）建立符合“强化市县政府执行职责”要求的行政执法体制，开展市级管理权下放城区工作的实施效果评估并依法调整；开展综合执法实施后调研评估，理顺城市管理执法体制，加强城市管理综合执法机构队伍建设，提高执法和服务水平。

　　（六）加强政府法治信息化建设，实行依法行政评估。完善依法行政信息化手段，建立法治政府建设基础信息数据库，建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，对行政执法实行动态监督。改进依法行政检查考核方式，实行依法行政评估，通过全面查阅行政机关的档案资料等方式，评估市政府部门的各项行政行为实体上和程序上的合法性，纠正发现的突出问题，客观评价市政府各部门依法行政的基本状况，促进提高各部门及其干部依法行政的水平和能力。

　　（七）完善政府法律顾问制度。制定政府法律顾问工作规范，确保法律顾问制度为政府重大决策、重大民商事行为提供法律服务和智力支持。加强对基层法律事务工作的指导。实现政府法律事务工作制度化、规范化、常态化。